民主国家政府的债务财政问题

美国政府再次拉响债务问题警报的今天,不由得想到布坎南在《自由、市场与国家》中对民主国家政府债务财政的论述:

个人与民主国家政府的决策者在计算债务上存在明显差别。
对后者来说,抉择并不是发生在决策者目前的期望范围内。因此,关于清偿拖欠的公共债务的任河决策,都必然包含现阶段纳税者与(或)公共服务的受益者所作的牺牲,以这种牺牲来换取将来的纳税者与公共服务受益者所享受到的、为政府所许诺的利益。但是,将来的受益者并不是现在承担偿还债务的成本的人们。
面临着这种现实,债务偿还在政治领袖们看来,可能是一种异乎寻常的实现政治均衡的途径。

在以往各个时期中,政府发行了债券,并且已把这笔由债券发行所筹集的资金用于日常的公共服务之中了(包括转移支付)。
现在政府面临着一种未清偿的债务负担,这种债务的价值由债权人所持有的债券表示。
现在,有人建议采取一种系统的偿债政策,要建立一种偿债基金或类似办法,以确保经过一段适当安排的时间后,全部拖欠的政府债务将得到清偿。
然而,一个直接对立法过程中的中间投票人的偏好作出反应的政府,是不可能把上述建议付诸实施的。立法机构中的成员都是在某个特定的时期被选出来的,他们都是在这个特定的时期中实施决策权的,因此,不能确保在 M 阶段中的立法成员或持有中间投票人立场的成员,会与 M+1阶段中处于新的立法过程的人持有相同的立场。按照民主过程的本身的性质,选举是定期进行的,每一个特定时期所作出的选择必然反映那个阶段上的立法机构成员的偏好,并且,每个时期作出的决策还间接反映了投票者之间所结成的联盟,这种联盟是他们为了支持现存的立法机构中的多数派而形成的。
为了充分理解立法决策者所面临的处境,我们假设有人想要实行偿还债务的计划。如果决策者支持这种方案,那么,现阶段的纳税者与公共服务的受益者必将面临更为繁重的财政负担。因此,决策者会被迫削减当前的消费与私人投资流量,但是,不管当前阶段要承受的成本有多高,假定这个偿还债务的计划还是被付诸执行了。
随着时光流逝,一个新的立法机构被建立起来了;而立法机构中的中间投票人的偏好变化了,这个新的立法机构支持重新扩展债务的政策,而由于前任实行的是节俭的还债政策,使得这新的立法机构扩大债务成为可能。当还债的方案被第一阶段的立法机构采纳以后,对于这个厉行节俭的多数来说,并没有相应的收益或互换的利益来回报这些前任们。几乎必然会出现的结果并不是如同个人生命周期问题那样,会导致个人对将来收益的贴现,而在立法机构中,决策过程明显地具有短期的特征。因此,财政节俭原则简直无法运用到民主政体中来。
关于债务的基本逻辑以及关于民主决策过程的基本分析告诉我们,如果道德的与(或)体制上的约束条件受到干预,那么,政府与社会就会产生公债,而公债一旦出现,就从来不会偿还。社会的收入将被降低,而如果社会一直禁止以公债方式取得财政收入的话,这种收入本未将会高得多。

政府为了增加当前的公共服务支出水平与减税而发行了公债。随着债务利息支付额的上升,用于政府公共服务的支出的比率会逐步下降,而税收会逐步上升。新的债券就将继续发行,直到临近政治反应的边界才为止。
在这以后,政府只有依靠削弱公共服务的开支水平与提高税才能保持预算的平衡。而由于政治决策者的必然会出现的短期眼界,这种债务是不会被偿还的。
但是,拖欠会造成什么后果呢?通过拖欠债务,政府可以消除利息支付的负担。债券持有者(外来的持有者与国内的特有者)的资本价值被没收了,但是,由将来税收负债所反映出来的资本价值(负值)却会增加。公共服务的流量可以被再一次增大,税率也可以被降低,作为取消了债务的利息支付的负担的结果,每一种边际都可作相应的调整。
尽管政府仍想借债,但是,由于一旦政府拖欠旧债,它就不能再借到新债。由于这个事实,政府预算在一种新的均衡点上达到了平衡,一种漫长的节俭财政的政体就由此而开始实行。
然而,随着时光流逝,尤其是在政府机构发生变迁的民主政体中,潜在的借出者对以前被政府拖欠的债务的记忆会消失。政府会再次发现自己能够借到钱,用来扩张它的经常性开支,并且减税。上述结果就会统统再重演一遍。

只要经济是在增长的,那么,债务规模与财政挥霍的时期都可以随之而当然地扩大。
政府可以用公开的或隐蔽的方式继续扩大其发行的债券,这时债券的限制条件放宽了,政府不会达到债务的间断点或边界了。只有在这种边界上,反对进一步借债的力量才会迫使政府采取必要措施,缩减公务支出的比率或者必要地提高实际税率。一旦债务达到了上述边界,那么,进一步的实际经济增长就会随着时间的推移逐步减轻为现存债务支付利息的负担。

我还假定,政府是一种民主政府。所谓民主政府,就是指,其财政决策是对于一个阶段接着一个阶段的选民们的压力而作出的,因此,财政决策也是有阶段上的区别的。
在这种假定下,不存在关于债务发行的体制限制,也不存在对于“不负责的”财政的道德制约。因此,只要在客观上存在着这些制约,不允许政府以借债为非生产性的服务开支筹措资金,那么,前面分析中所得出的全部结果就可能得到制止。实际上,我在这里所作的分析的目的之一,就是要指出这类制约对于民主过程的必要性。

在美国,我们看到,财政赤字的数额几乎与每年对债务支付的利息的数额一样大,预测一下未来,这些赤字必然使以后要支付的利息数额在总预算中的比重上升。
用于公共服务的开支已经被缩减了,至少在扩张率的意义上被缩减了,而这种缩减将会继续下去。
税率只是在名义上被降低了,从实际税率看,差不多全提高了。
在70年代的严重的通货膨胀中,政府对相当大部分的公债实行了拖欠政策,于是,债券持有者日益意识到这种前景。不存在政府偿债的任何迹象,谁也不能对此作出预测。
福利国家显然已经达到了本身的极点,并且濒临崩溃的边缘。如果政府在60年代与70年代不是实行那种不负责任的财政政策,那么,公民们从政府那里所得到的公共服务本来要高得多。
在别的西方国家,情况并无多大差别。在英国、联邦德国、法国与日本,政府借债的迫切性可与美国相比拟。
当然,要精确地预测“危机”的准确时间,预测拖欠全面发生,一切结果都将重新出现的结局,是困难的。
在这一方面,财政或预算政策不可能与货币政策分离开来,对于财政政策的信任危机不可避免地与对货币政策的信任危机联系在一起。在某种基本的建设意义上发生的货币改革不会延缓普遍的财政危机,倒反而会加速财政危机的到来。
然而,我在这里的目的并不是想成为一种悲观、忧郁情绪的传播者。如果民主国家中的公民与领导都认识到财政与货币政策上的放纵挥霍是一种诱惑,都采取措施来对本国政府在这两个领域的自由行为施加种种制约,那么,还有希望进行建设性的体制改革。
然而,“不负责任”的财政政策所造成的后果已是如此严重,以致于根本不存在“速效药”。
即便采取最好的打算,即使在明天,所有的公民都将采取真正的符合规章的态度,上述结果也是积重难返。
最好的结局也不过是,在制度上对财政与货币领域的政府行为施加限制,以这作为漫长而又痛苦的改革过程的第一步,而通过这个时期,以往几十年中所犯下的错误才会被逐步纠正。
在民主决策过程中流行的认为财政赤字无关紧要的论点,是一种危险的熟视无睹的态度。如果政治家们都认为赤字无关紧要,那么,他们就都会不靠赋税而支出。从供给这方面来考虑,从长期看,债务财政所出现的赤字是比增税与削减支出更为严峻的一种局面。在后两种场合,此时此地我们还可以采取我们的药方;至于债务,那只是现在供我们吃的馅饼,而在以后要以这种或那种方式偿还。

债作为一种体制,允许存在的消费类型可以偏离当前的收入流量类型。通过借贷,支出可以大于收入流量,而由以后阶段的收入流量的减少来抵消。
不管在进行借债时,扩大支出规模的动机是什么,上述简单而又明确的原理总是成立的。如果扩大了的支出是用于购买能产生收入的资产,那么,这种与资产相关的收入将足以抵消为偿债而需要的与资产无关的收入流量。
在另一方面,如果扩大了的支出是用于起初的消费,就不存在以后可供抵销的收入,那么,借债的净影响就必定会使支出减少到低于收入流量的情况。
在这种场合,私人债务与公共债务之间并不存在什么差别。公众对这个事实是充分理解的,他们对债务财政的赤字一直很关心。60年代、70年代与80年代的政治决策者们通过债务为公共消费筹措资金,已经摧毁了国民资本。
有三种独立的但又是具有密切联系的因素会使精明的经济学家也难以认识上述基本逻辑。
第一种因素是,许多经济学家至今仍没有摆脱凯恩斯主义者的宏观经济学的总量分析谬论;
第二种因素是,大多数经济学家仍然抱着一个仁慈的君主专断的模式,以这种模式来进行政策分析,只有少数在他们的讨论中运用了公共选择原理;
第三个因素,也是最重要的因素,是经济学家在这种特别的应用领域不能正确地运用机会成本理论。
现代宏观经济学家为了在经济效果范围内为经济变动的可预见的效应推导出微观经济学基础,已经作出了孜孜不倦的努力的结论。然而,至今仍使人难以理解的是,他们对于作为集体决策过程的基础的选择理论一直是忽视的。
只有个人效用极大化行为才受约束条件制约,只有个人才对约束条件的变化作出反应。从上述先决条件户看来只能得出如下结论,即如果约束条件的变化不是真正的环境的外生参数,而是别的什么,那么,只有个人才能施加这些制约。
政治决策是个人在政治规则的约束下作出的,而上述个人必然会面临与这种决策有关的效益与成本方面的问题。分析一下“社会总量”中的变化,似乎是这些总量才对那些个人施加直接的影响,似乎是个人在总量的直接影响下才作出选择,这种看法说得好一点也不过是一种模棱两可的观点,说得坏一点,这是一种混淆不清的观点。
在一个时期中被“政府”所挪用的资源必定不可能在同一时期被“私人”运用,这个简单的事实对于确定政府运用资源生产的商品与劳务所包含的成本对现时的影响是完全无关的。
税收把过去选择的成本以现在的成本的名义包括在内了;公债发行又使这种过去选择的成本推迟了。债务筹措的公共财政支出要求私人自愿地或者被迫地削减当期的个人开支,但并没有以这种公共支出的利益与私人“相交换”。私人的当期开支的削减是通过购买债券进行的。购买债券只得到将来获利的许诺,这与政府债务财政下的开支所许诺的利益根本无关。因此,所谓政府以债务方式筹资,为公众提供当期劳务这种“交易”,其实不过是债券购买者与将来的纳税者之间的交易。
公共开支成本在现期分担过程中所存在的上述偏差,是债务财政的主要的经济后果。尽管关于国家岁入的来源与运用也是债务财政资金流动的内容,应引起我们的重视,但这属于第二位的效应。
如果债券购买者在购买政府债券的过程中使投资率不如在同等收入的赋税财政下所达到的投资率,那么,私人资本积累将会下降。对于某些目的来说,这种挤出效应是重要的,可是,主要的效应并不取决于此。即使购买政府债券会使消费与投资的相对比率,能提供与均衡税率下的岁入水平相同的岁入,在债务财政与赋税财政这两个场合,现时的成本状况也是完全不同的。
相应的结果也适用于关于借入资金的使用分析。显然,如果借来的钱用于公共消费,那么,在将来就没有补偿性的收入,而这种收入本来是可以为债务的还本付息提供资金的。相反,如果这笔借来的钱用于能带来收入的资产投资,那么,就可能产生补偿性的收入来源。在后一种情况下,如果收入足够大,那么,总的收入流量就不至于减少,甚至可能由于政府靠债务扩大了公共支出而增加了收入流量。然而,如果与赋税财政相比较,在带来相同规模的收入水平的资产条件下,实行债务财政会在将来给收入流量造成偿债的负担。
上述关于赋税财政与债务财政的基本的比较分析,不会由于财政幻觉的存在与否而受什么影响。如果人们完全预见到将来的纳税者要承担现在债务财政所带来的偿债负担,如果这种预期完全进入当前的资产评估,那么,对于赤字财政的政治支持的动力就会大大被削弱。
这就是说,如果这种资本化过程开始的话(也即是说,如果由巴罗和其他人所提出的李嘉图定理的现代形式是正确的话),那么,赤字的政治经济学将会不同于存在财政幻觉条件下的政治经济学。而且,总的资本形成率也会由于这类财政幻觉的存在与否而有所不同。
然而,债务财政的主要后果不会由于财政幻觉的存在与否而受影响与改变。实际上,有关李嘉图一巴罗定理的全部讨论是建立在承认债务财政成本现时的混乱状况的基础之上的。

赤字控制的政治经济学的核心问题是,如何使既得利益集团对于财政改革达成并保持一种协议,这些集团必须放弃由赤字给予的对资源的当前的支配权。
这里,我们必须面对现实,因为政府开支中相当一个部分由赤字构成;这是一个严峻的现实,即使所观察的体制不能在经济上与政治上达到均衡,我们也必须看到赤字的存在是一种客观现实。因此,要使财政改革达成一致的协议决不是象诊断室中所谈论的那样轻而易举的事。诊断是与实践政治完全不同的事。主流经济学家如果不把他们的注意力转向基本的原理,那么,他们对必需讨论的问题的贡献如果不是开倒车,也将是毫不足道的。

总觉得翻译有不大对头的地方,可惜没有原文参考。

posted: 2013/08/28
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